Jogalkotással okozott kár

Miért készült

Aki ismert egy e‑mail‑címet, pénzt kapott. Aki nem, az nem tudott róla.

A civil szervezetek állami támogatásának két útja van. Az egyik a pályázat: előre meghirdetik, van kiírás, van legalább harmincnapos határidő, és bárki benyújthatja, aki a feltételeknek megfelel. A másik az egyedi kérelem, amelyről miniszter dönt. Ehhez nincs kiírás és nincs határidő – mert nincs olyan jogszabály, amely előírná, hogy meg kell hirdetni.

Hogy ez a gyakorlatban mit jelent, több állatvédő szervezet közérdekű adatigénylések hosszú sorából tudta meg. 2026 áprilisa után világossá vált, hogy létezett egy e-mail-cím, ahová a kérelmet be lehetett nyújtani – és aki ismerte, az élhetett vele, aki nem, az nem szerzett róla tudomást. Az így kiosztott összegek attól függetlenül jutottak el egy-egy szervezethez, hogy az hány állatról gondoskodik, az ország melyik részén dolgozik, és mennyire van rá szüksége.

A szervezetek egy része perelni akarta az államot, jogalkotással okozott kár címén. Ez létező jogi lehetőség: a Polgári Törvénykönyv általános felelősségi szabálya alapján az is kártérítéssel tartozik, aki jogszabály alkotásával vagy annak elmulasztásával okoz jogellenesen kárt. Hogy egy ilyen keresetnek van-e alapja, azt viszont nem lehet érzésre eldönteni. Ahhoz végig kell nézni, mit mond a hatályos jog a támogatások elosztásáról, mit mondtak eddig erről a bíróságok, és hol húzódik a határ az igazságtalan és a jogellenes között.

Ezt a munkát senki nem végezte el. Ezért kértek meg minket rá. Az eredmény egy harminckét oldalas jogi tanulmány tíz fejezetben, két szerzővel: dr. Kajó Cecília LL.M. és Némedi Edina. Nem belső szabályzat, nem állásfoglalás és nem panaszlevél: azt írja le, hogyan működik az a rendszer, amelyben minden civil szervezet benne van – és hol vannak benne a hézagok.

Amit a nyilvános adatok mutatnak

Mennyi pénzről van szó

A tanulmány nem becsül, hanem összeszámol. A nyilvános adatokból összeállított 2026. évi kedvezményezetti adatállomány 560 miniszteri egyedi döntést tartalmaz, összesen 22 351 459 217 forint odaítélt támogatással. A döntéshozó dr. Gulyás Gergely, a fejezetet irányító, a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter volt. Ez az összeg nem azonos a Nemzeti Együttműködési Alap 20 százalékos miniszteri egyedi keretével – annál több: több konstrukcióból tevődik össze.

A forrás típusa: Kutatás

Hogy egy támogatás „egyedi”, azt az államháztartási törvény dönti el: akkor nem egyedi, ha minden feltételét jogszabály határozza meg, és a döntéshozónak nincs mérlegelési joga. Ahol mérlegelés van, ott egyedi döntésről beszélünk – és a fenti sorok mind ilyenek.

Kronológia

Hogyan lett ilyen a rendszer

A támogatási rendszer szabályai öt-hat különböző jogszabályban állnak, és külön-külön mindegyik érthető. Együtt csak akkor látszik, mit engednek meg, ha valaki egyszer végigveszi őket – időrendben. A tanulmány ezt teszi; az alábbi idővonal a III–IV. fejezet összefoglalása.

1. 2010BGA tv.
   Bethlen Gábor Alap

   Elkülönített állami pénzalap; a támogatás „nyilvános pályázat vagy egyedi kérelem alapján” nyerhető el. A kettős logika – pályázat és egyedi – innen indul.

2. 2011Áht.
   Az új államháztartási törvény

   A 48. § rögzíti: a költségvetési támogatás pályázati vagy pályázati rendszeren kívüli úton is nyújtható. Ez a mondat a tanulmány jogi tengelye.

3. 2011Civil tv.
   Megalakul a Nemzeti Együttműködési Alap

   A korábbi Nemzeti Civil Alapprogram helyébe lép, a jogalkotó deklarált célja szerint „tisztább és átláthatóbb” rendszerként. A miniszteri egyedi keret ekkor 10 százalék.

4. 2011Infotv.
   Információszabadság-törvény

   A közérdekű és közérdekből nyilvános adatok rendje: a közpénz-átláthatóság végrehajtási szabályai – utólag.

5. 2011. december 31.Ávr.
   A támogatási eljárás részletszabályai

   Pályázati kiírás kötelező elemei, közzététel, legalább 30 napos határidő – de csak a pályázati útra.

6. 20125/2012. KIM r.
   A NEA működési részletszabályai

   Pályázat és egyedi kérelem egyaránt; az ötmillió forint alatti egyedi támogatás egyszerűsített elszámolással.

7. 20181746/2018. Korm. hat.
   „Határtalanul!” és feladatátrendezés

   A program és a kapcsolódó előirányzatok kezelői feladatainak átrendezése a BGA-hoz.

8. 2019Civil tv. 56. § (2) mód.
   A miniszteri keret 15 százalékra nő

   A NEA tárgyévi forrásának felosztása 85 (egységes elvek) / 15 (miniszteri egyedi) arányra változik.

9. 2020Civil tv. mód.
   Egyszerűsítés

   A jelentős támogatás melletti vagyonnyilatkozati és nyilvántartási elemek átalakítása.

10. 2023Civil tv. 56. § (2) mód.
    A miniszteri keret 20 százalékra nő

    Az egységes elvek szerinti rész 80 százalékra csökken. A nyílt verseny nélküli hányad tehát a jogalkotás során tudatosan bővült: 10-ről 15-re, majd 20 százalékra.

11. 2026-tól37/2011. Korm. r. + OTR
    Csekély összegű támogatások nyilvántartása

    A de minimis támogatások központi, kötelező nyilvántartása; ami kimarad belőle, uniós értelemben jogellenessé válik.

A Nemzeti Együttműködési Alap szerkezete a végeredmény: a tárgyévi forrás 80 százaléka egységes elvek szerint, kollégiumi döntéssel, jellemzően pályázati úton oszlik el; 20 százaléka a miniszter által jóváhagyott egyedi támogatási kérelmekre megy – pályázati kiírás nélkül. A tanulmány megjegyzi: a 80 százalékos rész egy része sem klasszikus nyílt pályázat, tehát a versenyen kívül eső tényleges arány a 20 százaléknál nagyobb lehet.

Forrás: a tanulmány.

Összehasonlítás

Ki dönt, és van‑e előzetes felhívás

Hét csatornán juthat civil szervezethez központi támogatás. Kettőnél kötelező az előzetes, nyilvános kiírás. Ötnél nem. A különbség nem a pénz nagyságában van, hanem abban, hogy egyáltalán meg lehet-e tudni előre, hogy kérni lehet.

A forrás típusa: Kutatás

A lista végén álló két forma – a kormányhatározaton alapuló és a költségvetési törvényben nevesített támogatás – a tanulmány szavával jogi zárvány: egyszerre a legkevésbé versenyző és a legnehezebben megtámadható. Egy 2023-as kormányhatározat például kifejezetten arra hívta fel a belügyminisztert, hogy egy meghatározott önkormányzatnak „külön pályázat és kérelem benyújtása nélkül” nyújtson egyedi támogatást. Az elszámoltathatóság itt szinte kizárólag az utólagos adatnyilvánosságra és a politikai felelősségre szorul vissza.

A kulcsfogalom

Két átláthatóság – és csak az egyiket szabályozza a jog

Az „átláthatóság” szó kétszer szerepel a támogatási jogban, és a két jelentés nem ugyanaz. Az egyik a kedvezményezett belső átláthatósága: ki a tényleges tulajdonos, hol adóalany, nincs-e összeférhetetlenség. Ezt az Alaptörvény 39. cikke és az Áht. a támogathatóság előfeltételévé teszi, és részletesen szabályozza. A másik a hozzáférés esélyének átláthatósága: megtudhatja-e egy szervezet előre, hogy egyáltalán kérhet. Erre nincs szabály.

Ebből következik a tanulmány egyik legfontosabb mondata: az összeférhetetlenség és az esélyegyenlőség két különböző jogi probléma. Az egyiket a jog kezeli. A másikat nem. Így néz ki az információhoz jutás csatornáinak listája, ha az a kérdés, melyik ad előzetes és egyenlő esélyt:

A forrás típusa: Kutatás

A hézag

Miért nincs kihez fordulni, ha kimaradtál

Az egyedi támogatás jellemzően nem hatósági határozattal, hanem támogatói okirattal vagy támogatási szerződéssel jön létre. Ez polgári jogi jogviszony, nem közigazgatási hatósági eljárás. Ezért nem terheli a hatósági döntésekre jellemző részletes indokolási és jogorvoslati kötelezettség: a miniszteri egyedi döntést nem kell megindokolni, és rendes bíróság előtt jellemzően nem támadható eredményesen.

Van egy bírói döntés, amely látszólag közel jár a kérdéshez. A „lex K.” ügyben – Fővárosi Ítélőtábla 5.Pf.21.829/2010/4., amelyet a Kúria 1/2014. számú polgári elvi döntéssé emelt – a bíróság kimondta: nem a jogforrási forma dönt, hanem az aktus tényleges tartalma. Ha egy normának látszó rendelkezés valójában egy vagy néhány konkrét címzettről rendelkezik, az tartalmában egyedi döntés, és a jogalkotót védő immunitás nem terjed ki rá. A „rejtett egyedi döntés” tétele alapján tehát megtámadhatóvá válhat az a támogatás, amelyet normának öltöztetve juttatnak egy megnevezett kedvezményezettnek.

Csakhogy ez az ítélet azt védte, akinek meglévő jogát szüntette meg az álnorma – konkrét károsultat, számszerű kárral. A „nem tudtam a lehetőségről” típusú kimaradt szervezetnek nincs előzetes alanyi joga és nincs számszerű kára. A tétel a megfosztottat védi, nem a kimaradót. A miniszteri egyedi támogatás pedig nyíltan egyedi, polgári jogi döntés: nincs rajta norma-álca, amit le kellene leplezni.

Hol a felügyelet vakfoltja. Az Állami Számvevőszék többször vizsgálta a civil szervezetek államháztartási támogatásait – egy összefoglaló szerint 98 szervezetnél mintegy 14,7 milliárd forint nyilvántartását –, de a felhasználás és a könyvvezetés szabályszerűségét nézte, nem azt, hogy a lehetőség előzetes nyilvánossága megfelelő volt-e. Az ombudsman általánosságban foglalkozott az átláthatósággal; a NAIH hatásköre a meglévő adatokhoz való hozzáférésre korlátozódik; az Integritás Hatóság jellemzően az uniós forrásokat nézi. Az előzetes esélyegyenlőséget egyik sem vizsgálja – mert egyiknek sem feladata.

Kitekintés

Az uniós és a strasbourgi mérce

A tanulmány azt is megnézte, ad-e külső fogódzót az uniós jog vagy az Emberi Jogok Európai Bírósága. Az uniós állami támogatási tilalom (EUMSZ 107. cikk) a nem gazdasági tevékenységet végző civil szervezetekre nem alkalmazható; a csekély összegű támogatások rendelete a nyilvántartást írja elő, nem a meghirdetést. Az uniós költségvetési rendelet viszont az uniós forrásoknál kifejezetten pályázati felhívást követel: az uniós jogalkotó az előzetes esélyegyenlőséget normatív követelménnyé emelte – csak éppen a saját pénzére.

Strasbourgban a Magyar Helsinki Bizottság kontra Magyarország ügyben (18030/11., 2016. november 8., Nagykamara) a Bíróság megerősítette, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága bizonyos feltételekkel magában foglalja az állami kézben lévő közérdekű információhoz való hozzáférés jogát, különösen a „társadalmi őrkutya” szerepet betöltő szervezeteknél. Ez erős védelem az utólagos megismerhetőségnek: a döntések, a kedvezményezettek és az összegek megismerhetőknek kell lenniük. Arra viszont ez a gyakorlat sem kötelezi az államot, hogy egy jövőbeli támogatási lehetőséget előre, aktívan meghirdessen.

A válasz

Nem. A hatályos jog szerint ezért nem lehet perelni az államot.

Ez volt a szakmai válaszunk azoknak a szervezeteknek, amelyek hozzánk fordultak. A nyilvános felhívás nélküli, egyedi döntésen alapuló támogatást a jog kifejezetten megengedi; az előzetes meghirdetés elmaradása tehát nem jogsértés, hanem a jogalkotó tudatos döntése. Aki emiatt maradt ki, annak nincs olyan alanyi joga, amelynek a megsértésére hivatkozhatna – és a bírói gyakorlat szerint jogalkotással okozott kár megállapításához előbb az Alkotmánybíróságnak kellene kimondania az Alaptörvény-ellenességet.

A forrás típusa: Kutatás

• A nyilvános felhívás nélküli támogatás önmagában nem jogellenes.Az Áht. 48. § (1) bekezdése kifejezetten megengedi, hogy a költségvetési támogatás pályázati vagy pályázati rendszeren kívüli úton, jogszabály vagy egyedi döntés alapján kerüljön nyújtásra.
• A két csatornára eltérő nyilvánossági szabályok vonatkoznak.A pályázati útnál kötelező az előzetes, közzétett kiírás, legalább 30 napos határidővel (Ávr. 66. §). Az egyedi támogatásnál nincs olyan tételes kötelezettség, amely a lehetőség előzetes meghirdetését írná elő.
• A transzparencia utólagos, nem előzetes.Az Alaptörvény 39. cikke, az Áht. 56/B–56/D. §-a és az Infotv. a döntés után biztosítja az adatok megismerhetőségét, de egyik sem várja el, hogy a forráshoz való hozzáférés lehetőségét előre közzétegyék.
• A miniszteri mérlegelés tág, de nem korlátlan.A NEA egyedi keretéről – a tárgyévi forrás 20 százalékáról – a miniszter dönt, a döntést azonban a közpénzügyi, összeférhetetlenségi és átláthatósági szabályok, valamint az Alaptörvény alapelvei korlátozzák.
• Nem a kifizetések, hanem a hozzáférés szintjén aggályos.A döntvénytár áttekintése után sem az Alkotmánybíróság, sem a rendes bíróságok nem mondták ki, hogy a támogatási lehetőség elhallgatása sérti az Alaptörvényt. Ez ma nem tételes jogsértés, hanem alkotmányos alapelvi kockázat és jogpolitikai hiányosság.

Ettől még a rendszer igazságtalan, és a tanulmány ezt nem kerüli meg. Ha a forráshoz jutás lehetősége eleve zárt, és az utólagos elszámolás formális marad, akkor az átláthatóság elve – az Alaptörvény 39. cikkének célja, a közélet tisztasága – tartalmilag kiüresedik. A B) cikk szerinti jogbiztonság a joggyakorlat kiszámíthatóságát is megkívánja, és az informális hozzáférés ezt gyengíti. A XV. cikk szerinti megkülönböztetés gyanúja is felmerül. Ezek ma nem tételes jogsértések – de ezen csak a jogalkotó tud változtatni.

Ami ebből következik

Mit javasolnak a szerzők

A szerzők szerint a rendszer akkor tehető alaptörvényi értelemben is védhetővé, ha a jogalkotó az egyedi csatornára is előzetes közzétételi és minimális esélyegyenlőségi garanciát vezet be. Három konkrét eszközt neveznek meg:

• Nyilvános szándéknyilatkozat – hogy előre látsszék: ebben a körben, erre a célra egyedi kérelmet lehet benyújtani.
• Kötelező előzetes tájékoztatás – hogy a lehetőségről ne informális csatornán, hanem mindenki számára azonos helyen és időben lehessen tudomást szerezni.
• Indokolási kötelezettség – hogy az egyedi döntés ne csak a kifizetés, hanem a döntés szintjén is elszámoltatható legyen.

Ez nem a pályázati rendszer kiterjesztése minden forintra: az egyedi csatorna a jogalkotó tudatos döntése, és lehetnek helyzetek, amikor indokolt. A javaslat annyit kér, hogy a kapu létéről mindenki egyszerre tudjon.

A de lege ferenda javaslatok külön anyagban készülnek, azoknak az állatvédelmi szervezeteknek a támogatásával, amelyek az alapkérdéssel hozzánk fordultak. Amint elkészül és benyújtjuk, ezen az oldalon és a Dokumentumtárban is nyilvános lesz.

Kinek szól

Egy szervezetnek, egy jogásznak, egy támogatónak

Egy állatvédő szervezetnek

Megmutatja, hol tart a rendszer: ha már bekerültél, vannak garanciák – elszámolás, ellenőrzés, nyilvános adat. A bekerülésre viszont ma nincs előzetes garancia, és a kimaradásra nincs jogorvoslat. Ez nem vigasz, de tudni kell hozzá, mit érdemes kérni, és mit nem: pert nem, jogalkotást igen.

Egy jogásznak vagy döntéshozónak

Egy helyen áll a teljes hivatkozási anyag: az Áht. 48. §-a és 56/B–56/D. §-a, a Civil tv. 56. § (2) bekezdés b) pontja és 62. §-a, a BGA tv. 10. § (1) bekezdése, az Ávr. 65/A. és 66. §-a, az 5/2012. KIM rendelet, az Alaptörvény B), XV., VI. és 39. cikke, az Infotv., a Kúria 1/2014. PED és az EJEB Magyar Helsinki Bizottság-ítélete.

Egy támogatónak

Megmutatja, hogyan lehet ma megtudni, mi lett a közpénzzel: utólag, elszámolásból és adatigénylésből. Azt viszont, hogy egyáltalán ki juthat hozzá, előre nem lehet megtudni. Ugyanez a hiány – hogy az adományozó és az adófizető nem lát rá, kinek ad – az oka annak, hogy a Tudd, kinek adsz platform elkészült: ott az látszik, egy szervezet magáról mit tett közzé.

A tanulmány

Szabadon letölthető, teljes terjedelemben

• Dokumentum / 01

  Jogalkotással okozott kár, információszabadság-deficit vagy más a jogalkotó által előre betervezett esélyegyenlőség- és transzparenciahiány a civil szervezetek támogatási rendszerében?

  Jogi tanulmány arról, perelheti-e a magyar államot az a civil szervezet, amelyik azért maradt ki egy egyedi támogatási formából, mert nem tudott róla – és arról, mitől lenne a rendszer védhető.

  Szerzők

  dr. Kajó Cecília LL.M. · Némedi Edina

  Kelt

  2026

  Terjedelem

  32 oldal, tíz fejezet, lábjegyzetekkel

  Miért készült

  állatvédő szervezetek kérdésére, amelyek jogalkotással okozott kár címén perelni akartak

  Mi van benne

  • a jogalkotással okozott kár fogalma és bírói gyakorlata
  • a támogatási rendszer jogszabályi környezete időrendben
  • a pályázati és az egyedi csatorna; a NEA 80/20-as szerkezete
  • a 2026. évi egyedi döntések számszerűsítése (560 tétel, 22,35 Mrd Ft)
  • átláthatóság mint belépő és mint elszámolás; nyilvánosság, monitoring
  • mely szerv vizsgálhatja a hiányt; uniós és strasbourgi kitekintés
  • a „rejtett egyedi döntés” tétele; összegzés és javaslat

A tanulmány jogi elemzés, nem jogi tanácsadás. Megállapításai a hivatkozott jogszabályok és bírósági döntések 2026. évi állapotán alapulnak.